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研究乡村旅游项目,开发中的集体土地利用法

随着城镇化进程的加速发展,城市土地资源日趋紧缺,农村集体土地的资产价值逐渐显现,诸多房地产企业将视野转向农村或集镇,尤其是休闲农业、田园综合体等乡村旅游产业的投资领域。乡村旅游项目的开发建设有其自身的门槛和特点,其中土地问题尤为关键,主要体现在此类项目用地的土地用途、权利类型复杂多样,因而土地获取的审批程序复杂,项目落地周期长。同时,乡村旅游项目自身存在占地面积大、容积率低等问题,导致获地成本较高。但在近几年,“农村土地三权分置”“集体建设用地入市”“点状供地”等有关集体土地流转的相关政策文件相继发布、《农村土地承包法》、《土地管理法》相继完成修订等系列立法及政府动作为乡村旅游项目开发中集体土地的利用拓展了全新的可能性空间。

(一)农用地流转的发展进程

根据《土地管理法》中农用地的定义,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。这与《中华人民共和国农村土地承包法》(下称“《农村土地承包法》”)中所称农村土地的概念基本一致。根据《农村土地承包法》相关规定,我国现行农用地利用的基本制度为家庭承包经营制,即对于集体所有的农用地,由集体经济组织发包,集体经济组织的成员以家庭(农户)为单位承包土地进行经营。而对于本集体经济组织以外的主体,除非是四荒地等不宜采取家庭承包方式的土地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,一般只能通过从承包经营的农户手中流转方可获取集体农用地的使用权。全国人大常委会最新修订的《农村土地承包法》正式确立了农村土地的“三权分置”制度,落实了土地经营权的概念及流转要求,包括流转原则、流转合同的条款要件、融资担保等内容。自此,农用地“三权分置”、土地经营权概念正式上升至法律地位。

(二)“三权分置”下乡村旅游发展的可能性空间从“两权分离”到“三权分置”,意味着农村土地经营格局从小而分散经营的家庭承包体系向多元化经营主体以及多样化、多形式的农业经营体系转变,呈现出“集体所有、家庭承包、多元经营”的制度特征。在“三权分置”制度框架下,农村土地的产权相关主体可细分为作为所有权主体的农民集体、作为承包权主体的农户、以及第三方经营主体与生产服务主体(农户、农民合作社及其他行业主体等),盘活土地经营权具有广泛的可能性空间。

上述可能性空间即体现在:承包方有权将土地经营权通过出租(转包)、入股或者其他方式流转给受让方(包括工商企业等社会资本),且经承包方书面同意并向集体经济组织备案,受让方可以再流转土地经营权。现有法律法规并未对前述“其他方式”作出进一步规定,这为未来创设新的土地经营权流转方式留下了空间。具体就房地产企业对乡村旅游项目的投资而言,企业与承包方签署土地经营权流转合同后便能够依法使用流转的承包地,自主开展生产经营并取得收益,但需注意维持土地的农业用途,仅能从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。此种不改变土地性质的农用地流转方式推荐适用于主打农业观光、农业体验的乡村旅游项目,包含以农用地作为项目主要用地的农家乐、采摘园等项目。此类项目一般基于当地原有农业产业升级而成,无需使用大量建设用地。项目业主方及/或运营方可以在不改变土地属性的情况下,修建一些敞开式的、不具备完全遮蔽功能的构筑物。例如无锡“田园东方”作为国内首个田园综合体项目,其以田园生活为目标核心,利用农用地建设有机农场、采摘园、户外课堂等休闲农业项目,为游客提供体验“三农”的新型产业经营形态。又如杭州“春风长乐小镇”项目,作为农业主导、兼顾地产与旅游的综合性农林小镇代表,该小镇的项目特色及核心卖点即依靠大片的耕地、林地等农用地而建成的“农庄”。可以预见,随着农用地“三权分置”上升至法律规范制度且在实践中的逐步发展及完善,土地经营权的流转放活将为此类休闲农业型项目的开发建设提供更为灵活和规范的获地途径。

(三)农用地利用的风险及防范第一,禁止利用农用地进行非农建设。现行法律及相关政策均明令禁止借土地流转之名违规搞非农建设。[2]在现行严格的农用地用途监管制度下,房地产企业拟在集体农用地上建造酒店、度假村等建筑物仍应经过土地征收、农转用及招拍挂程序,若擅自占用农用地将面临行政处罚,造成农用地大量损坏的还将被追究刑事责任。以河北省宁晋县的“换马店古镇”为例,开发商通过与农户签署土地流转合同的方式取得农用地使用权后,在未经合法变更土地用途程序的前提下就擅自在农用地上建设非农项目,该项目最终因违法变更农用地用途而被主管部门要求停工、拆除,导致项目功亏一篑,开发商的巨额投资付诸东流。因此,在乡村旅游项目投资前,房地产企业应对拟开发的项目用地进行全面尽职调查,先行判断土地用途、建设用地指标等是否符合拟建项目的用地需求,即便与当地政府合作开发项目,且地方政府对土地利用作出合法利用的承诺和保证,房地产企业在项目建设中仍应遵守不改变农用地用途、不破坏土地生态环境等红线要求。

第二,土地经营权融资担保的实践操作问题。在《农村土地承包法》修订前,由于土地经营权的融资担保仅有政策层面的概念指导,土地经营权人以土地经营权作为担保物向金融机构申请贷款始终存在制度障碍,所以房地产企业即便能够依法获取土地经营权,但囿于外部融资障碍造成的资金短缺,面对乡村旅游项目只能望洋兴叹。对此,新修订的《农村土地承包法》改变了这一现状,该法第四十七条明确了土地经营权可以向金融机构融资担保,免除了金融机构向土地经营权人提供贷款的后顾之忧。但在实践操作中,土地经营权人向金融机构融资担保应注意以下几点要求:其一,土地经营权人作融资担保,须经承包权人书面同意并向发包方备案;其二,融资担保合同生效时担保物权设立,虽然登记机构登记并非担保物权设立的必要条件,但未经登记不得对抗善意第三人,故为稳妥起见,建议经营权人及时向登记机构申请登记。另需注意的是,《农村土地承包法》并未对从承包经营权中分离出的经营权在性质上属物权还是债权作出界定,[3]故在此后的融资担保中,该如何协调土地承包权人与经营权人之间的权属纠纷,此等理论与操作问题仍待国务院有关部门作出规定。

乡村旅游项目中,项目用地获取及利用方式的选择须根据项目的具体业态、土地权属、土地用途等综合确定。在投资者是集体经济组织以外的单位和个人的情形下,若拟投资项目需占用集体所有的农用地、未利用地,且项目类型为农业主导型,则可以依法通过土地经营权流转的方式进行,即在不改变土地用途的情形下,直接根据土地原有属性对土地予以开发利用。




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